Dotations et transferts financiers : les collectivités locales en danger ?

Si les élus locaux sont aujourd’hui vent debout contre les mesures du gouvernement, c’est à cause de la baisse des dotations et autres transferts financiers de l’Etat. Explications.

L'assemblée nationale CC/Wikimedia Commons
L’assemblée nationale CC/Wikimedia Commons

La fiscalité locale représente un peu plus de la moitié des ressources dont disposent les collectivités territoriales. Pour le reste, il y a principalement les transferts financiers de l’Etat. S’ils représentaient 99,9 milliards d’euros en 2017, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit, lui, de reverser 104,6 milliards d’euros aux collectivités pour l’année à venir. Une somme qui se décompose en dotations, en exonérations et dégrèvements d’impôts locaux, en fiscalité transférée et autres subventions spécifiques.

Pour ce qui est des dégrèvements d’impôts locaux, c’est plutôt simple à comprendre. L’Etat prend en charge le montant total des impayés afin de le reverser aux collectivités locales, ce qui leur évite un manque à gagner considérable. En 2016, l’Etat a ainsi reversé 11,2 milliards d’euros aux collectivités locales, selon l’Association des maires de France.

Pour ce qui est des exonérations d’impôts locaux, c’est une autre affaire. L’Etat prend à sa charge les exonérations qui représentent elles-aussi un manque à gagner pour les collectivités. Pour ce faire, l’Etat verse une compensation basée sur un taux qui est resté le même depuis 1991. Le problème, c’est que cette compensation ne prend pas en compte l’évolution des taux fixés par les collectivités d’année en année. En clair, les collectivités sont plutôt perdantes. Sur un montant de 3,3 milliards d’euros d’exonérations, l’Etat n’a ainsi remboursé que 1,8 milliards d’euros aux collectivités locales en 2015.

Une hausse de la fiscalité transférée en trompe-l’œil ?

Des maires en colère CC/Wikimedia Commons ©Thomas Bresson
Des maires en colère CC/Wikimedia Commons ©Thomas Bresson

Avant de passer aux concours de l’Etat, et notamment aux dotations, qui constituent le plus gros de ce que ce dernier reverse aux collectivités, passons en revue la fiscalité transférée. Elle représentait 36,3 % des transferts financiers de l’Etat en 2017. Il ne s’agit ni plus ni moins que d’un pourcentage des recettes issues des droits de mutation à titre onéreux, de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) et de la taxe sur les conventions d’assurance, que l’Etat reverse aux collectivités.

Mais si la fiscalité transférée est aujourd’hui si importante, cela n’a pas toujours été le cas. En effet, elle ne représentait que 32,1 % des transferts financiers de l’Etat en 2015 et 27 % en 2013, d’après les chiffres de la Direction de l’Information Légale et Administrative (Dila). Alors, comment expliquer une telle hausse ? Il faut la replacer dans son contexte, c’est-à-dire la mettre en parallèle avec la baisse des dotations de l’Etat qui a eu lieu dans le même temps. En clair, plus les dotations ont diminué, plus la fiscalité transférée a pris du poids. Pour autant, cette hausse de la fiscalité transférée est illusoire puisque le montant des transferts financiers a diminué en même temps que les dotations ont chuté.

Exemple : la TICPE le FMDI (Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion) financent une partie du RSA, une aide gérée à l’échelon départemental. Le problème, c’est que si les départements ne finançaient que 10,6 % du montant de cette prestation en 2009, ils assument aujourd’hui près de 40 % de la facture, selon l’Observatoire de l’action sociale (Odas). Sans surprise, ce sont les territoires qui ont le plus d’allocataires qui en souffrent le plus, et donc les territoires les plus pauvres. La raison ? La pauvreté augmente, le taux de non-recours aux droits baisse et, en parallèle, la compensation de l’Etat a chuté. Pour contester cette situation, Stéphane Troussel, le président socialiste du conseil départemental de Seine-Saint-Denis, a refusé de verser les 40 millions d’euros qu’il devait à la CAF en décembre dernier. Une somme symbolique puisqu’elle représente l’augmentation du coût du RSA pour son département en 2017.

Des dotations de l’Etat en chute libre ?

Ce sont toutefois les concours financiers de l’Etat, dont les dotations constituent la plus grosse partie, qui posent le plus de difficultés aux collectivités. La raison ? Alors qu’ils représentaient 61 % des transferts financiers en 2013, ils ont été rabotées au fil des ans pour ne représenter plus que 49,1 % en 2016. Une baisse significative qui a déclenché la grogne d’une partie des élus locaux, ces derniers reprochant à l’Etat d’asphyxier financièrement les collectivités. De son côté, l’Etat justifie la baisse des dotations par la nécessité de faire des économies. Le but : respecter la règle du déficit des 3 % du PIB imposée par Bruxelles.

Parmi les différentes dotations, la plus importante est, sans conteste, la dotation globale de fonctionnement (DGF). En réalité, elle regroupe d’ailleurs 12 dotations différentes (4 pour les communes, 2 pour les EPCI, 4 pour les départements et 2 pour les régions). Comme son nom l’indique, cette dotation sert à financer les dépenses courantes des collectivités (rémunération des personnels, entretien des locaux, fourniture, …). Au cours des dernières années, elle a été revue, plusieurs fois, à la baisse avec 40,1 milliards d’euros en 2014 contre 30,9 milliards d’euros en 2017. Au total, ce montant a bénéficié pour 59 % au bloc communal, pour 28 % aux départements et pour 13 % aux régions.

Autrement, les collectivités bénéficient de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). En 2017, cette dotation s’élevait à 996 millions d’euros pour les communes et les regroupements de communes formés par les EPCI. Les départements, eux, bénéficient d’une dotation assez similaire qui leur a rapporté 216 millions d’euros la même année. Contrairement à la DGF, l’enveloppe de la DETR a grossi de 41 % depuis 2015. En cause : si l’Etat souhaite que les collectivités revoient leurs dépenses de fonctionnement à la baisse, il cherche, en revanche, à les inciter à investir davantage. Par ailleurs, le Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui est une dotation qui compense la TVA payée par les collectivités sur leurs dépenses d’équipement, a permis de récolter 5,5 milliards d’euros en 2017.

Enfin, il y a les dotations de compensation. Il s’agit des sommes reversées par l’Etat dans le but de soutenir les collectivités dans le processus de décentralisation initié en 1982. Son montant est toutefois relativement faible puisqu’il n’est que de 2,6 milliards d’euros par an.

Des dotations soumises à de nouvelles règles ?

Après plusieurs années de baisse intensive sous Hollande, le gouvernement Macron a finalement décidé de stabiliser le montant des dotations accordées aux collectivités. Les projets de loi de finances pour 2018 et de programmation des finances publiques prévoient ainsi d’accorder une DGF de 30,98 milliards d’euros aux collectivités, soit une hausse de 0,4 % par rapport à 2017. De plus, les régions n’en bénéficieront même plus à compter de cette année puisqu’à la place, elles auront droit à un pourcentage de la TVA récoltée au niveau national.

Pour autant, cette petite augmentation est jugée trop faible par une grande partie des élus locaux. D’autant plus qu’elle vient après la suppression de 300 millions d’euros de dotations aux collectivités pour 2017 ainsi que la suppression d’un fond de soutien au développement de 450 millions d’euros alloué aux conseils régionaux dans le cadre de l’élargissement de leurs compétences économiques.

Ajoutons à cela que les dotations des 322 collectivités les plus importantes seront désormais maintenues en contrepartie de leur engagement à réduire progressivement leurs dépenses de fonctionnement, l’objectif étant qu’elles se désendettent et qu’elles s’autofinancent d’ici 2022. Pourquoi les 322 collectivités les plus importantes ? Tout simplement parce qu’elles représentent 80 % de la dépense locale, selon Les Echos. Voilà qui devrait permettre à l’Etat d’économiser 13 milliards supplémentaires.