France : le grand chantier annoncé d’une fiscalité locale vieillissante

Rarement un président de la République n’aura, d’entrée de jeu, autant divisé les élus locaux. Et pour cause : la grande réforme de la fiscalité locale promise par Emmanuel Macron risque bien de venir tout chambouler. Explications.

Une rue pleine de monde en France CC/Wikimédia Commons
Une rue pleine de monde en France CC/Wikimédia Commons

132,5 milliards d’euros. C’est ce qu’a rapporté la fiscalité locale en France en 2016. Une somme qui représente 57 % des ressources dont disposent les collectivités territoriales, selon la direction de l’information légale et administrative (Dila). Mais alors que le président de la République a annoncé vouloir réformer en profondeur la fiscalité locale, les élus redoutent plus que jamais une coupe sèche dans leurs budgets et une perte d’autonomie, le tout au profit d’un Etat plus centralisateur.

Et pour cause : en ayant annoncé vouloir supprimer la taxe d’habitation pour 80 %, voire 100 %, des ménages afin de redonner du pouvoir d’achat aux classes moyennes, le gouvernement s’attaque à l’un des principaux impôts locaux. Un impôt qui a permis de collecter 21,8 milliards d’euros en 2016. Et même si Emmanuel Macron a promis de compenser ce manque à gagner au centime près, certains élus locaux en doutent fortement.

La fiscalité locale, une ressource vitale pour les collectivités

Pour rappel, la taxe d’habitation est un impôt dont doivent s’acquitter les propriétaires, les locataires ou tout occupant à titre gratuit d’un logement. Calculée à partir d’une valeur locative cadastrale fixée en 1970 et totalement déconnectée de la réalité, cette taxe peut être majorée par un taux d’imposition voté par les communes. Selon le Forum pour la Gestion des Villes et des Collectivités Territoriales, le montant médian de cette taxe serait de 1 097 € par an dans les 41 villes françaises de plus de 100 000 habitants.

Si la taxe d’habitation reste l’un des principaux impôts locaux, c’est toutefois la taxe foncière qui rapporte le plus. En 2016, elle a ainsi permis aux collectivités de collecter plus de 40 milliards d’euros. Calculée à partir des mêmes valeurs locatives cadastrales que la taxe d’habitation, cet impôt local regroupe, en réalité, trois taxes :

  • La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)
  • La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)
  • La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)
Le découpage des régions en France CC/Wikimédia Commons

Mais à la différence de la taxe d’habitation, la taxe foncière ne sert pas qu’à financer les villes puisque les départements et les régions en bénéficient également. Par ailleurs, seuls les propriétaires doivent s’en acquitter. Et si la taxe foncière permet de collecter autant d’argent alors que, par comparaison avec la taxe d’habitation, moins de gens la paient, c’est tout simplement parce que les collectivités y appliquent un taux d’imposition plus élevé.

Autre impôt local : la contribution économique territoriale. Instaurée en 2010 en remplacement de la taxe professionnelle, cette taxe qui regroupe la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est uniquement destinée aux entreprises. Elle a permis de collecter environ 26,5 milliards d’euros en 2016.

Voilà pour le petit récapitulatif des différents impôts locaux directs. Ces trois taxes, qui représentent plus de la moitié des recettes fiscales des collectivités, ont rapporté, en tout et pour tout, 88,1 milliards d’euros en 2016 selon les chiffres de la DGCL. Le reste des recettes fiscales provient, lui, de la fiscalité indirecte. Les droits de mutation à titre onéreux, la part locale de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TIPCE) ou encore la taxe sur les cartes grises ont ainsi permis d’engranger près de 50 milliards d’euros en 2016.

Des collectivités locales sous injection de l’Etat… 

Mais en dehors de la fiscalité locale, les collectivités disposent également d’autres sources de financement. Tout d’abord, il y a les transferts financiers de l’Etat (dotations, dégrèvements d’impôts locaux et subventions spécifiques ). Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit ainsi de reverser 104,6 milliards d’euros aux collectivités, ce qui représente presque autant que le produit de leurs propres recettes fiscales.

… Et de plus en plus endettées

Aussi, les collectivités peuvent se financer par l’emprunt. Une seule condition : que cet argent serve à financer des dépenses d’investissement, et donc que les collectivités ne s’endettent pas avec. Si, depuis 1980, ces dernières jouissent d’une certaine autonomie vis-à-vis de ce mode de financement, elles n’en abusent pas pour autant à cause de cette règle d’or. D’après la Dila, l’emprunt ne représentait ainsi que 16,2 milliards d’euros en 2015, soit 7 % du total de leurs recettes.

L’endettement des collectivités locales ne représentent d’ailleurs qu’un peu moins de 10 % de la dette publique globale. Le problème, c’est que les dépenses des collectivités ne cessent d’augmenter d’année en année. Les régions et les communes ont notamment de plus en plus de mal à financer certains de leurs projets, la règle d’or budgétaire (les collectivités locales n’ont pas le droit d’être en déficit) les empêchant d’emprunter aussi librement qu’elles le voudraient.

François Barouin, le président de l'Association des maires de France CC/Flickr ©Fondapol - Fondation pour l'innovation politique.
François Barouin, le président de l’Association des maires de France CC/Flickr ©Fondapol – Fondation pour l’innovation politique.

Mais pourquoi les collectivités ont-elles donc besoin de plus d’argent qu’avant ? C’est simple. Depuis la décentralisation amorcée dans les années 80, il y a eu tout une série de transferts de compétences en leur faveur. Mais les dotations globales de fonctionnement (DGF) de l’Etat ont largement diminué au cours des dernières années, ce qui fait que les collectivités accusent aujourd’hui le coup. Alors qu’elles représentaient 40 milliards d’euros en 2014, ces dotations ne s’élèvent actuellement qu’à 30,9 milliards d’euros.

De plus, d’après un rapport du gouvernement, il y a eu une forte progression des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’investissement. En résumé, certaines collectivités auraient eu, au cours des dernières années, une mauvaise gestion de leur budget, notamment à cause d’une augmentation du personnel, et ce en dépit de la règle d’or qui leur interdit d’emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement.

L’autonomie des collectivités locales en question

La suppression d’un fond de soutien au développement de 450 millions d’euros alloué aux conseils régionaux dans le cadre de l’élargissement de leurs compétences économiques ou encore la baisse des dotations prévue par la loi de programmation des finances publiques ne risquent pas d’améliorer leur situation. Pour autant, Emmanuel Macron a assuré qu’il permettrait aux collectivités d’obtenir une « autonomie financière et fiscale » d’ici 2020. Un engagement qu’il est difficile de mesurer pour le moment tant la future réforme de la fiscalité locale est entourée de flou.

Mais en évoquant une éventuelle suppression de la taxe d’habitation, le gouvernement ne rassure pas les élus locaux qui craignent de perdre de leur autonomie financière, et donc de se retrouver à la merci de l’Etat. En outre, le Premier ministre Edouard Philippe a récemment annoncé que les dotations de l’Etat dépendront désormais de la capacité des communes à tenir leurs engagements budgétaires. Une mesure donnant-donnant qui ne s’appliquera toutefois qu’aux grandes villes.

Quoi qu’il en soit, si la refonte d’une fiscalité locale parfois désuète et souvent illisible ne ferait pas de mal, reste à savoir ce que le gouvernement proposera aux collectivités en échange. Et pour cela, il va encore falloir patienter quelques temps : si les premières mesures sont attendues en 2018, la grande réforme de la fiscalité locale ne devrait voir le jour qu’en 2020.