Plan logement : les raisons de la colère du monde HLM

Les premières propositions du gouvernement concernant la réforme du logement ont été dévoilées le 20 septembre dernier. Nombre d’entre elles concernent directement le logement social et font d’ores et déjà polémiques. Décryptage.

 

Une réforme d’envergure. Le plan logement, dont les premières propositions ont été dévoilées par le gouvernement le 20 septembre dernier, fait la part belle au logement social. En s’attaquant à ce secteur, le gouvernement ne compte pas seulement faire des économies : il veut réformer en profondeur la politique du logement social en France.

Parmi les différentes mesures proposées par le gouvernement figurent :

  • Une baisse des aides au logement pouvant aller jusqu’à 60 € par mois
  • Un nouveau calcul de ces aides basé sur l’année en cours, et non plus sur l’année n-2
  • Un réexamen de la situation des locataires HLM tous les 6 ans

La baisse des aides au logement au cœur des débats

Il s’agit de la mesure la plus controversée. Après la baisse généralisée du montant des APL de 5 € par mois qui devrait permettre d’économiser 400 millions d’euros par an, le gouvernement envisagerait désormais de réduire le montant dans ces mêmes aides dans le parc social d’environ 50 à 60 € par mois, selon les informations du Figaro. Une baisse conséquente que l’exécutif souhaite compenser par une réduction de loyer équivalente dans les HLM afin de ne pas pénaliser les plus démunis. L’objectif : économiser 1,7 milliard d’euros par an. « Ce qui est croquignolesque, dans le monde où nous vivons, c’est que nous finançons le logement social, mais il augmente les loyers, et nous finançons de l’autre côté les locataires les plus modestes par les APL. On dépense des deux côtés », s’est justifié Emmanuel Macron lors de son entretien télévisé sur TF1, le 15 octobre dernier.

 

Le problème ? Rien n’indique que ces aides au logement soient effectivement liées à l’inflation. « Un certain nombre d’études réalisées sur l’ensemble du parc logement en France démontrent que le système de l’APL alimente l’inflation des loyers, reconnaît Jean-Marc Stébé, spécialiste de la ville et co-auteur d’un ouvrage intitulé ‘Idées reçues sur le logement social’ paru aux éditions du Cavalier Bleu. Mais cela n’est pas prouvé pour le logement social car les loyers sont réglementés. » Selon lui, si le gouvernement s’attaque d’abord au logement social, c’est parce qu’il a la « mainmise dessus » et qu’il est « plus difficile d’intervenir sur les bailleurs privés ».

Pour rappel, les aides au logement coûtent 18 milliards d’euros par an à l’État. Pour autant, seuls 45 % du montant de ces aides est perçu par les locataires HLM, soit 2,5 millions de ménages. Les 55 % restants reviennent aux locataires du privé, ce qui alimente le sentiment d’injustice ressenti par les bailleurs sociaux à l’heure où le gouvernement leur demande de faire des efforts plus importants. A l’annonce de ces propositions, certains d’entre eux n’ont d’ailleurs pas hésité à dénoncer « la mort du logement social » en France.

Et pour cause : cette réduction de loyer représenterait, pour eux, une diminution de 7 à 8 % en moyenne de leurs recettes. Une diminution encore plus sensible pour les bailleurs qui hébergent un grand nombre de ménages modestes car ce seront les plus touchés par la baisse des APL. Selon les spécialistes, ces mesures pourraient diviser par deux la capacité d’investissement des bailleurs sociaux, ce qui risque de compromettre la construction de nouveaux logements, ainsi que la rénovation et l’entretien des HLM déjà existants.

Les organismes HLM affirment, pour leur part, que plus d’une centaine d’entre eux ne seront plus en mesure de s’autofinancer si ces mesures étaient adoptées, ce qui reviendrait à mettre un coup d’arrêt aux investissements. « Un certain nombre de bailleurs sociaux vont être mise en difficulté, confirme Alain Trannoy, directeur d’étude à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS) et conseiller scientifique à France Stratégie. Il faudra qu’ils engagent des économies de fonctionnement, ce qui est difficile car cela revient à licencier du personnel ou bien à stopper les opérations d’investissement, les différer ou les appliquer sur une période plus longue. »

Des mesures compensatrices qui divisent

Afin de compenser les éventuelles pertes de trésorerie, le gouvernement a toutefois consenti à appliquer certaines mesures telles que le gel du taux du livret A à 0,75 % sur 2 ans. Une mesure mise en avant puisque c’est l’épargne collectée sur le Livret A qui finance la construction ou la rénovation des HLM. Pour autant, la mesure peine à convaincre. « Le gel du livret A ne va pas rapporter par rapport à ce qui existe déjà car il n’y a pas de baisse des taux. Je ne vois donc pas en quoi cela va compenser la ponction subie… Comme il y a un petit retour de l’inflation, les taux d’intérêt ne vont pas monter. Au final, cela n’aggravera donc pas le cas des bailleurs sociaux, c’est tout », analyse l’économiste Alain Trannoy.

Jean-Marc Stébé, spécialiste de la ville
Jean-Marc Stébé, sociologue et spécialiste de la ville

En plus de cette mesure, le gouvernement assure que la baisse de ressources des organismes HLM sera compensée par des conditions d’emprunt plus favorables, ainsi que par une restructuration de leur dette. Concernant cette dernière proposition, elle prendrait la forme d’un allongement de la durée de remboursement des prêts accordés aux bailleurs. Pour ce qui est des conditions d’emprunts plus favorables, les spécialistes sont mitigés. « Rien ne prouve que la reconduction des prêts à taux zéro (PTZ) ou à taux réduits consentis aux organismes HLM ne permettent de compenser les 1,7 milliard d’euros de perte », indique notamment Jean-Marc Stébé. Autre mesure évoquée par l’exécutif : la possibilité, pour les bailleurs sociaux, d’augmenter le surloyer des locataires dont les revenus sont au-dessus du plafond requis, ce qui devrait leur permettre d’augmenter leurs marges.

Vers une privatisation du parc social ?

Si les craintes exprimées par les acteurs du logement social se confirment et que les mesures prises par le gouvernement ne suffisent pas à compenser les pertes financières dans le monde du HLM, tout ceci pourrait logiquement conduire à une privatisation partielle du parc social, et donc à la vente de logements sociaux aux locataires ou à de futurs propriétaires. Le plan du gouvernement envisage notamment de vendre 40 000 logements sociaux par an contre 8 000 à 10 000 actuellement. Une proposition qui est loin de faire l’unanimité. « C’est une fausse bonne idée, assure Jean-Marc Stébé. Les propriétaires vont chercher les logements les mieux placés, les moins dégradés, les plus récents, et donc ceux qui ramènent de l’argent. Si on les vend, cela débouchera sur un manque à gagner considérable pour les fédérations HLM ».

 

 

A contrario, si ce sont les logements les moins attractifs qui sont mis en vente, cela pourrait déboucher sur un problème d’entretien. « Si les logements proposés sont les moins bien placés ou les moins bien entretenus, il n’y aura pas d’acquéreur. Et s’il y en a, ce seront des ménages à faibles revenus. Ils n’auront donc pas les moyens de participer aux frais de copropriété et le patrimoine va se dégrader », détaille le spécialiste du logement. Même son de cloche pour Alain Trannoy : « privatiser n’est pas une bonne idée car cela aura, d’une part, pour conséquence une réduction du parc social alors que certains ont besoin de se loger. D’autre part, les propriétaires n’auront peut-être pas les moyens d’entretenir. Cela peut donc donner des copropriétés dégradées ».

En dehors des considérations économiques, la privatisation d’une partie du parc social menacerait également la mixité sociale, selon Jean-Marc Stébé. Il y aurait donc, ici, un double enjeu, aussi bien pour le gouvernement que pour les populations. « Nous sommes un des pays d’Europe à avoir le plus de logements sociaux proportionnellement à la population. Privatiser, c’est aussi la question de la mixité sociale. Les bailleurs ont comme injonction de la part des préfectures, donc de l’État, d’héberger les plus modestes et de faire de la mixité sociale en attirant la classe moyenne, résume le spécialiste du logement. Mais comment maintenir une classe moyenne qui ne veut pas se mélanger avec les plus pauvres dans des ghettos ? Les bailleurs sont prêts à faire de la mixité sociale mais ce n’est pas en vendant leur meilleur part qu’ils y arriveront. »

Les petits bailleurs en danger ?

Par ailleurs, les bailleurs sociaux sont loin de constituer un ensemble uniforme. En effet, si certains sont en difficulté, d’autres dégagent des marges confortables. Au total, 723 sociétés ou offices HLM se partagent le secteur en France. Il est donc logique qu’ils ne soient pas tous logés à la même enseigne. Problème, le potentiel déficit de trésorerie que les plus fragiles pourraient connaître suite au plan logement menace leur existence sur le long terme. Cela signifie qu’en cas de difficulté, il n’est pas à exclure que certains offices se fassent racheter par ceux qui jouissent d’une meilleure situation. « Il va y avoir un phénomène de concentration dans le secteur. C’est dans les moments difficiles que ceux qui sont en meilleur santé rachètent les plus petits. À condition qu’ils trouvent cela intéressant, bien-sûr », développe Alain Trannoy.

Lors de son entretien télévisé, le président de la République a, pour sa part, été clair et direct lorsqu’il a évoqué le sujet. « J’ai deux problèmes avec le monde HLM. Le premier : il y en a trop d’acteurs. Près de 800. Il faut des regroupements. Le deuxième : il n’y a pas de bonne circulation du capital. Certains ont des trésors et ne construisent pas plus pour autant », a-t-il asséné avant d’ajouter que pour les organismes les plus en difficulté, il fallait les aider et les recapitaliser à condition qu’ils se regroupent. Un message sans ambiguïté.

 

 

Selon un rapport de la Cour des comptes datant du mois de juin, les bailleurs sociaux, tous confondus, disposeraient, en effet, de réserves nettement supérieures aux emprunts qu’ils doivent rembourser. L’écart entre ces deux montants aurait notamment atteint de plus de 30 milliards d’euros fin 2014 avec 128 milliards d’euros de dettes contre 160 milliards de fonds propres. Un résultat qui interroge sur l’utilisation effective de la trésorerie des bailleurs sociaux. Est-ce que certains manquent à leurs obligations d’investissement ? Interrogée par le Figaro, la secrétaire générale de l’Union sociale pour l’habitat (USH) a néanmoins assuré que la Cour des comptes a pris en compte la trésorerie et le capital social, et donc le patrimoine, ce qui fausserait le calcul. Toujours selon elle, la trésorerie des HLM serait de 8 milliards d’euros.

Quoi qu’il en soit, regrouper les organismes HML soulève deux questions majeures : celle de la proximité et celle de la mutualisation des fonds. En effet, un rachat des petits bailleurs par les plus gros pourrait signifier la vente des offices publics de l’habitat (OPH) aux entreprises sociales pour l’habitat (ESH), et donc des entreprises publiques aux privées soutenues par de grands groupes. Ou alors les OPH pourraient fusionner entre eux. Conséquence possible : les villes qui ne bénéficieront plus de leur office HLM ne pourront plus mener la même politique de logement puisque, dans les deux cas, elles n’auront plus la mainmise dessus, ce qui risque de créer un déséquilibre de l’offre et de la demande. De plus, cela risque de compliquer l’objectif de mixité sociale entre les communes dotées de HLM et les autres.

Toutefois, un regroupement des organismes HLM pourrait également inciter ces derniers à mutualiser leurs fonds. Un scénario auquel ne croit absolument pas Jean-Marc Stébé : « Une mutualisation des fonds HLM n’est pas possible car les fédérations n’ont pas les mêmes objectifs. Ce sont des sociétés privées sous contrôle de l’État avec un rôle du politique important. Est-ce les maires seront prêts pour cela ? Les sociétés privées non en tout cas, assure-t-il. Le logement social est toujours, dans une large mesure, le pré-carré des politiques. »

Vers plus de mobilité ?

Autre mesure phare présentée dans le plan logement du gouvernement : le calcul des aides au logement pourrait désormais être basé sur l’année en cours, et non plus sur l’année n-2. « Le contrôle annuel des APL est une bonne mesure. Il faut être réactif aujourd’hui. On ne peut plus gérer des fonds de 18 milliards sur deux années car il y a un turn-over très important dans les HLM. On parle d’environ ¼ de turn-over ou d’emménagement ou de changement de situation socio-professionnelle », explique Jean-Marc Stébé. Que ce soit pour se rendre compte que des personnes ont changé de tranche d’impôt ou que d’autres ne le paient plus, on va bientôt pouvoir vérifier tout cela et le contrôler plus précisément grâce à l’impôt à la source car cette donnée sera fournie aux bailleurs sociaux. »

Associée au réexamen tous les 6 ans de la situation des locataires pour ceux qui accéderont à un logement social, cette mesure devrait permettre de contrôler au mieux l’occupation du parc en adaptant les offres aux besoins réels. « Les commissions d’attribution verront leurs prérogatives étendues à la mobilité. Tous les six ans, ces instances s’interrogeront sur l’adéquation entre l’appartement occupé par un locataire et ses besoins », a notamment indiqué Julien Denormandie, le secrétaire d’Etat auprès du ministre de la Cohésion des territoires.

En clair, cela devrait empêcher à certains abus de perdurer. Pour rappel, environ 10 % des ménages vivant en HLM dépassent les plafonds autorisés, et pour la moitié d’entre eux de plus de 30 %. A travers ces mesures, le gouvernement souhaite donc encourager la mobilité des locataires. Alors que celle-ci est de 31 % dans le parc privé, elle n’est que de 10 % dans le logement social.

Un plan logement encore incertain

Les propositions inscrites dans la stratégie logement du gouvernement ne sont toutefois pas encore actées. Avant d’être présenté au conseil des ministres d’ici la fin de l’année, et au Parlement en 2018, le projet de loi doit encore faire l’objet de consultations avec les bailleurs sociaux. Des consultations qui s’annoncent plus que jamais tendues.

De leur côté, les spécialistes sont plutôt sceptiques face aux premières propositions du gouvernement. « Le rythme d’investissement qui tourne autour de 100 000 à 120 000 logements sociaux par an actuellement ne sera pas atteint dans les prochaines années, prédit Alain Trannoy. Ces mesures ne vont pas encourager la construction, c’est sûr. Il aurait été préférable de se concerter sur une période de 3 ans avec, par exemple, une ponction progressive. Cela aurait permis, sur le plan économique, d’ajuster le programme d’investissement, de faire des fusions progressives et de faire les efforts de gestion qui s’imposent peut-être dans un certain nombre de HLM. Mais là, c’est très brutal et ce n’est pas porteur de bonnes décisions économiques ».

Un constat partagé par Jean-Marc Stébé. « En dehors de la baisse des APL, le plan logement dans son ensemble n’apporte rien d’innovant, estime-t-il. Ce qui aurait été bien, c’est que le gouvernement envoie un signal fort pour les sans-abris. Le logement, ce n’est pas que pour ceux qui ont déjà un toit, c’est aussi pour ceux qui n’ont tout simplement pas de logement. »